Деятельность органов юстиции по обеспечению единства правового пространства на региональном уровне
Деятельность органов юстиции по обеспечению единства правового пространства на региональном уровне
Аннотация
В данной статье проанализирована деятельность органов юстиции по обеспечению единства правового пространства на уровне субъектов РФ. Выявлены проблемные аспекты указанного процесса в связи с тем, что с момента возникновения проблемы обеспечения единства правового пространства так и не был выработан единый и слаженный механизм обеспечения правового пространства, что обуславливает необходимость изучения уже существующих механизмов, выявление пробелов и проблем в данной сфере, а также предложение путей их решения. Анализ региональных механизмов обеспечения правового пространства показал, что ведущую роль среди них занимают превентивный и последующий надзор и контроль, осуществляемые органами прокуратуры и юстиции в отношении нормативных правовых актов органов государственной власти.
1. Введение
Правовое пространство и проблемы его обеспечения в самых разнообразных аспектах являются объектом исследования многих ученых-правоведов. Интерес к рассматриваемой теме возрос на фоне присоединения к территории Российской Федерации новых субъектов – Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Херсонской и Запорожской областей , . В настоящее время перед государством стоит задача по обеспечению интеграции новых субъектов в правовое пространство РФ, однако, представляется, что сделать это будет непросто, поскольку за эти годы в РФ так и не был выработан единый и слаженный механизм обеспечения правового пространства, что обуславливает необходимость изучения уже существующих механизмов, выявление пробелов и проблем в данной сфере, а также предложение путей их решения.
2. Обсуждение
В связи с тем, что Россия по форме государственно-территориального устройства является федеративным государством, в ее составе выделяются субъекты, уполномоченные принимать собственные нормативные правовые акты. Данное обстоятельство требует реализации механизмов обеспечения правового пространства на уровне каждого субъекта, так как несоответствие нормативно-правовых актов регионального уровня автоматически ведет к нарушению единства правового пространства, структурным элементом которого выступает иерархия нормативных правовых актов.
Теоретическое обоснование заявленной проблематики исследуется рядом ученых в свете необходимости обеспечения единства правового пространства , , .
В механизме обеспечения единства правового пространства значительную роль играет Министерство юстиции РФ, для которого данная функция является одной из приоритетных. Так, по статистике Министерства юстиции РФ, в период с января по октябрь 2023 года на экспертизу по всей Российской Федерации поступило 140033 нормативно-правовых акта. В разрезе федеральных округов органы юстиции провели в Центральном федеральном округе 31265, в Северо-Западном федеральном округе – 16717, В Южном федеральном округе – 13277, в Северо-Кавказском федеральном округе – 4928, в Приволжском федеральном округе – 27148, в Уральском федеральном округе – 8523, в Сибирском федеральном округе – 22453, в Дальневосточном федеральном округе – 15722 экспертиз нормативно-правовых актов.
Основными элементами механизма обеспечения единства правового пространства в деятельности органов юстиции являются первичная и повторная экспертиза, а также направление заключений о несоответствии нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству соответствующим органам.
Так, по Северо-Кавказскому федеральному округу было составлено 4667 экспертных заключений о соответствии нормативно-правовых актов федеральному законодательству, в том числе 4386 по результатам первичной экспертизы (93% нормативно-правовых актов), 281- по результатам повторной экспертизы. В разрезе субъектов Северо-Кавказского федерального округа соответствие нормативно-правовых актов федеральному законодательству по первичной экспертизе составляет: Республика Ингушетия – 100%, Чеченская Республика – 100%, Республика Дагестан – 93,6%, Кабардино-Балкарская Республика – 91,4%, Карачаево-Черкесская Республика – 93,3%, Республика Северная Осетия-Алания – 88,4%, Ставропольский край – 95%. По результатам повторной экспертизы нормативно-правовых актов, проведенных органами юстиции субъектов Северо-Кавказского федерального округа, все нормативно-правовые акты, в отношении которых проводилась экспертиза, получили положительное заключение.
В рамках работы над приведением нормативно-правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством органы юстиции в субъектах РФ направляют заключения о несоответствии нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству соответствующим органам. В частности, преимущественно такие заключения направляются в орган, принявший этот нормативно-правовой акт: по Республике Дагестан – 28 заключений, по Республике Ингушетия – 12, по Кабардино-Балкарской Республике – 33, по Карачаево-Черкеской Республике – 6, по Республике Северная Осетия-Алания – 14, по Чеченской Республике – 9, по Ставропольскому краю – 20. В органы прокуратуры субъектов Северо-Кавказского федерального округа направлены по Республике Дагестан – 28 заключений, по Республике Ингушетия – 0, по Кабардино-Балкарской Республике – 33, по Карачаево-Черкеской Республике – 6, по Республике Северная Осетия-Алания – 14, по Чеченской Республике – 4, по Ставропольскому краю – 20.
Правовой основой деятельности механизма обеспечения единства правового пространства на уровне субъекта в Республике Дагестан являются Закон РД от 16.04.1997 № 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан», Постановление Правительства РД от 30.03.2009 № 87, включающее Регламент Правительства РД, Указ Президента РД от 09.08.2007 № 110, Правила подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Дагестан, их государственной регистрации, опубликования и вступления в силу. Перечисленные документы предусматривают в обязательном порядке направление всех нормативных правовых актов в прокуратуру РД для проведения антикоррупционной экспертизы.
В плане участия органов юстиции в механизме обеспечения единства правового пространства Республика Дагестан является уникальным субъектом, в котором действуют два органа юстиции: территориальный орган федерального министерства – Управление Минюста РФ по РД и Министерство юстиции РД с подчинением Правительству РД.
Непосредственно процедуру регистрации нормативно-правовых актов проводит Министерство юстиции РД, которое также проводит проверку законности и обоснованности разработанного акта. При обнаружении в нем положений, противоречащих законодательству, Минюст РД выносит представление, в соответствии с которым разработчик должен устранить все имеющиеся недостатки [9, С.25]. После того, как нормативно-правовой акт будет зарегистрирован в Минюсте РД, его заверенная копия в течение 7-ми дней с момента первого официального опубликования подлежит направлению в Управление Минюста РФ по РД.
Что касается превентивного нормоконтроля актов Правительства и Главы РД, то их проекты также подлежат направлению в прокуратуру РД и Управление Минюста России по РД. После того как проект нормативного правового акта будет согласован со всеми заинтересованными министерствами и ведомствами Республики Дагестан, разработчик направляет его в Министерство юстиции РД для проведения правовой экспертизы, по результатам которой выдаются заключения. Лишь после получения указанных заключений проект может быть внесен в Правительство РД на рассмотрение.
Последующий контроль за соответствием республиканских нормативных правовых актов также осуществляется прокуратурой субъекта, которая в случае обнаружения положений, противоречащих законодательству, приносит на соответствующий нормативно-правовой акт протест. В соответствии с Законом о прокуратуре протест должен быть рассмотрен уполномоченным органом в течение 10 дней с момента его поступления. Так, например, прокуратура Республики Дагестан за период с ноября по декабрь 2022 г. направила в Правительство РД 5 представлений и 2 протеста, а в январе 2023 года еще один протест.
Обеспечению правового пространства в субъектах РФ способствует проведение систематического мониторинга действующего законодательства . Результатом мониторинга является подготовка предложений по совершенствованию законодательства субъекта, в частности, актуализация действующих НПА, признание в случае необходимости НПА утратившим силу, принятие акта, в случае если это предусмотрено федеральным и региональным НПА и т.д.
Работа по осуществлению мониторинга должна проводиться систематически, поскольку законодательство стремительно обновляется , . Информация о результатах мониторинга ежеквартально представляется органами исполнительной власти РД в Министерство юстиции РД не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным периодом.
Однако Минюст РД неудовлетворительно оценивает деятельность республиканских субъектов мониторинга законодательства. В информационной справке о деятельности Министерства юстиции РД за 2022 год указано, что всего за указанный период проведена экспертиза почти тысячи проектов правовых актов Республики Дагестан по результатам которой дано 2794 замечаний правового характера, а также выявлены 58 положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Указанные цифры свидетельствуют о недостаточном качестве подготовки проектов нормативных правовых актов органами исполнительной власти. При этом наиболее типичными нарушениями выступают: несоблюдение общих требований, предъявляемых федеральным или республиканским законодательством к нормативным правовым актам, нарушение сроков подготовки и принятия проектов, несоблюдение правил юридической техники.
Среди причин, которые приводят к такого рода нарушениям, можно отметить недостаточную работу органов исполнительной власти в части мониторинга законодательства, как на предмет отслеживания актуальных изменений, так и на обеспечение реализации соответствующих поручений, возложенных на органы исполнительной власти. Кроме того, можно отметить слабое взаимодействие структурных подразделений органов власти при подготовке проектов правовых актов . В некоторых случаях юридическая служба органа власти не задействуется при разработке проекта, что негативно сказывается на качестве подготовленного проекта. При этом следует отметить, что слабо организована работа и над анализом представленных замечаний при подготовке последующих проектов.
3. Заключение
Анализ региональных механизмов обеспечения правового пространства показал, что ведущую роль среди них занимают превентивный и последующий надзор и контроль, осуществляемые органами прокуратуры и юстиции в отношении нормативных правовых актов органов государственной власти.
На обеспечение единства правового пространства также направлена система мониторинга изменений федерального законодательства и законодательства субъекта РФ. Однако практика ее реализации показывает, что региональный мониторинг находится на низком уровне, что обусловлено недостаточной работой органов исполнительной власти в части мониторинга законодательства как на предмет отслеживания актуальных изменений, так и на обеспечение реализации соответствующих поручений, возложенных на органы исполнительной власти.